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向“切实解决执行难”目标迈进:全国首个执行规范化指数发布

时间:2020-04-27 来源:人民网 责任编辑:

编者按:4月24日,中国社会科学院国家法治指数研究中心发布了湖州法院执行规范化指数报告。这是该研究中心受湖州市中级人民法院委托,研发并发布的全国首份人民法院执行规范化指数报告。报告指出,湖州法院落实地方标准,执行办案规范度明显提升。

2020年4月24日,中国社会科学院国家法治指数研究中心发布了湖州法院执行规范化指数报告。这是中国社会科学院国家法治指数研究中心受湖州市中级人民法院委托,研发并发布的全国首份人民法院执行规范化指数报告。

2019年是人民法院第五个五年改革纲要的开局之年,也是人民法院执行工作五年纲要的实施元年,亦是人民法院从基本解决执行难向切实解决执行难目标过渡之年。为巩固基本解决执行难成果,向切实解决执行难迈进,湖州中院将标准化作为执行长效机制建设的抓手和关键,于2018年9月委托湖州市质量技术监督局制定《执行工作流程管理规范》,以标准化推进规范化。为推进该地方标准的实施,客观准确评估湖州两级法院新的执行工作机制及其成效,湖州中院委托中国社会科学院法学研究所、中国社会科学院国家法治指数研究中心项目组就该标准的落实情况开展第三方评估。

评估发现,2019年湖州法院执行干警逐渐树立起执行规范化理念;能够及时全面发送文书,及时进行线上财产查控和财产处置,案款发放及时、手续完备;终本结案进一步严格。被评估的湖州六家中基层法院平均得分为88.95分,南浔法院以91.50分排名第一。

湖州法院执行规范化指数出台有着深刻的时代背景

2020年4月24日,中国社会科学院国家法治指数研究中心发布了湖州法院执行规范化指数报告。这是中国社会科学院国家法治指数研究中心受湖州市中级人民法院委托,研发并发布的全国首份执行规范化指数报告。

报告指出,2019年法院的执行工作进入新的历史阶段,从中央全面依法治国委员会到最高人民法院再到浙江省高级人民法院,出台系列文件,对执行工作提出了新部署新安排,要求切实解决执行难,建立执行长效机制,进一步规范执行流程和执行行为,提升执行的强制性,进而提升执行能力、实现法院执行工作的现代化,为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。

中央法治一号文件强化执行源头治理。2019年7月,中央全面依法治国委员会发布2019年一号文件《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》,提出“强化执行难源头治理制度建设”,包括“加快社会信用体系建设”“完善市场退出工作制度机制”“完善司法救助制度”“完善责任保险体系”“完善相关法律制度”等。

五五改革纲要对执行工作提出新要求。2019年2月,人民法院第五个《五年改革纲要(2019—2023)》出台,提出“全面推进执行信息化、规范化建设”“加强执行规范化、标准化建设”。建立完善以操作规程为核心的执行行为规范体系,完善各类程序节点、执行行为的规范化、标准化流程。

执行工作五年纲要全面部署长效机制。2019年6月,最高人民法院制定《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见》(即《人民法院执行工作纲要(2019—2023)》),对执行工作作出全面部署,坚持“一性两化”,即依法突出执行工作的强制性,全力推进执行工作信息化,大力加强执行工作规范化。

浙江高院出台“史上最严强制执行措施”。2019年4月,浙江高院印发《关于进一步强化强制执行措施的若干意见(试行)》,主动向逃避执行、规避执行行为发难,进一步强化执行工作强制性,保障生效裁判得到执行,维护人民群众合法权益,维护司法权威,捍卫法律尊严,实现公平正义。

规范化是评估法院执行工作的首要维度

2020年4月24日,中国社会科学院国家法治指数研究中心发布了湖州法院执行规范化指数报告。这是中国社会科学院国家法治指数研究中心受湖州市中级人民法院委托,研发并发布的全国首份执行规范化指数报告。

报告指出,执行工作可以从多个维度进行评估,而规范化是评估法院执行工作的首要维度,这是由司法工作的性质、破解执行难的需要、维持执行队伍廉洁、建立执行长效机制决定的。规范执行是依法执行的应有之义,是考察法院在办理执行案件过程中是否遵循相应执行程序的硬性指标,更是赢得当事人信任、捍卫司法权威的重要体现。

规范化是司法执行工作的本质要求。执行案件的办理要遵循法定程序,执行过程中的法律行为,要遵循相关的制度要求,如批准、签字、对当事人的告知、送达等。虽然,“处处留痕”有过度追求形式而备受诟病之嫌,然而法院案件的办理比其他任何公权力行为都更强调“案卷排他规则”,处处留痕既有助于回查案件,又有助于倒逼案件办理过程的规范化。不合程序要求的执行活动有时可以换来真金白银,但更多情况下可能会由于权力失控而导致当事人权益遭遇损害,换来对法治的破坏。宁可走过所有程序一无所得,绝不可为了一部分案件的债权实现而违规违法操作。通过执行规范化切实推动法院应为必为,必将推动执行工作回归执行的基本规律。

规范化是应对执行难题的现实需要。执行难是各种社会问题和矛盾叠加交织的集中体现,是内因外因共同作用的结果。从内部原因看,过去一段时间,执行规范化水平不高、执行人员力量和能力不足、执行工作管理不够规范不同程度存在,消极执行、选择性执行、乱执行现象时有发生。从外部原因看,社会诚信水平不高、财产登记和监管制度不健全,执行案件数量激增、执行法律法规滞后、对逃避执行的反制手段有限等因素制约了执行工作的发展。与审判工作相比,由于统一的执行立法缺失,加上部分干警素质不高,执行不规范的现象较为突出,解决执行难的任务之一就是要消除这种执行不规范的现象,做到应为必为。因此,规范化不仅是司法工作的本质要求,更是法院治理消极执行、选择性执行、乱执行的现实需要。

规范化有助于打造廉洁的执行队伍。在以往执行实践中,由于执行不规范,当事人需要联系执行人员才能推进执行案件的办理,“吃拿卡要”现象不同程度存在,腐蚀了执行队伍的廉洁性。执行规范化就是要求执行人员在分到执行案件之后按照法定的程序在法定的期限内进行财产的查询、控制、处置、案款发放等,合理规范法官行使自由裁量权的边界和尺度,既无需申请人反复联系执行员催促进度,也不给被执行人留有逃避执行制裁的空间,避免执行人员的随意操作,最大限度防范了人情案、关系案的发生。

规范化是建立执行长效机制的关键。为解决执行难,中国曾搞过多次专项行动,但未走出执行难反复回潮的怪圈,究其原因是未建立执行长效机制。专项行动虽然对于清理历史积案、集中整治某一类案件有所成效,但是这种运动式执法未对法院的执行工作产生革命性影响,也未留下多少有价值的制度机制。执行长效机制的建立,必须紧紧围绕执行的“一性三化”,即强制性和规范化、信息化、阳光化,其中规范化是第一位的,执行强制性的提升、信息化的应用和执行权力运行的公开透明,都必须以规范化为前提,没有规范化,其他都只能流于形式或昙花一现。

规范化与执行质效长期呈正相关。规范化评估着眼于执行过程,而执行质效是从结果对执行工作进行评估,两者应该具有正相关性。一般而言,执行过程规范到位,执行行为应为必为,执行力度必然会提升,长远来看,执行到位率等质效数据会向好。然而,执行质效还受经济形势等外部环境的影响,在经济下行态势下,即使执行力度加大,执行效果也未必理想。因此对于执行评估而言,执行质效指标只能作为评价执行工作的参考,而不能作为考核指标,否则,单纯强调结果导向,势必扭曲执行行为,带来数据注水造假。

通过规范化评估改善执行生态。随着执行规范的不断出台和执行案件的日益复杂化,执行规范化评估将促使法院领导对执行工作产生新认识,将规范化作为新时代法院执行工作的必然选择,逐步树立执行规范化理念,从而重视法院的执行工作,优化和保障法院的执行队伍。随着执行过程的公开透明和对执行过程的监督参与,案件当事人和人民群众也对执行工作有一定的理性认识和合理预期,对于法院穷尽执行措施、应为必为的案件,无论结果如何,能够给予一定程度的理解和接受。法院执行的规范化、标准化为社会客观评价法院的执行工作提供了衡量尺度,从而改善执行的外部环境。

湖州法院落实地方标准 执行办案规范度明显提升

2020年4月24日,中国社会科学院国家法治指数研究中心发布了湖州法院执行规范化指数报告。这是中国社会科学院国家法治指数研究中心受湖州市中级人民法院委托,研发并发布的全国首份执行规范化指数报告。报告指出,湖州法院落实地方标准,执行办案规范度明显提升。

保全及时源头缓解执行压力。财产保全是指为保障生效裁判的顺利执行、避免胜诉债权人权利遭受损失,而对当事人处分相关财产予以限制的一种诉讼保障制度。实践证明,采取诉讼保全的案件其执行效率高而压力小、成本低。湖州法院执行规范化评估结果显示,2019年,在6家评估对象抽查的60件执行保全案件中,只有1家法院的2个案件超期,合格率在97%,其他5家法院的保全案件的合格率为100%。

确保信息准确提升数据质量。立案信息输入不准确、不完整,将给案件的后续执行带来不少麻烦。湖州法院高度重视对执行立案信息准确性管理。案卷评查结果显示,2019年,6家法院的立案信息登记表记载的执行当事人信息、执行标的信息未发现任何错误。长兴法院的执行案卷有《立案庭执行案件信息点输入核对单》,输入人当日核对,核对人当日或第二日核对。

线上查控及时保障执行效率。案卷评查结果显示,6家法院基本做到在立案当日或第二日启动网络查询;实时发起网络冻结,即在网络查询结果反馈后24小时内对被执行人名下账户有1000元以上且申请执行标的10%以上的银行存款、支付宝账户、财付通账户、本地牌号车辆等可以采取网络冻结措施的财产予以冻结进行网络控制;在线及时调查被执行人户籍、婚姻、持有的证照、出入境记录等信息的。为了确保及时启动网络查询,提高查询效率,湖州法院在执行指挥中心安排由专人在收案后第一时间发起网络查询。

强化执行措施提高执行效果。湖州法院建立“自诉为主、公诉为辅”常态化打击拒执罪工作机制。2019年度,湖州法院全年拒执犯罪立案188件(公诉32件、自诉156件),结案170件(公诉32件、自诉138件),均列浙江省第一。另外在143件涉嫌拒执的案件中,有103件案件的被执行人摄于追究刑事责任的压力,通过自动履行、主动和解的方式,避免了危害后果的发生,该部分未进入刑事诉讼程序。尤其难得的是,一部分被执行人在刑事立案前,尽管能够主动履行裁判文书确定的义务,但因其在执行程序中实施了拒绝执行、串通转移资产等行为,依然未能逃脱刑事制裁,彰显了湖州法院打击拒执、维护法律权威的决心和担当。

重视财产申报与强制措施应用。案卷抽查结果显示,被评估的6家法院全部依法向被执行人发出报告财产令;吴兴法院、南浔法院和德清法院对拒不申报财产的被执行人均采取了罚款、拘留措施,对拒不申报的强制措施实施率为100%,其中吴兴法院抽查的10个执行完毕的案件中,7个案件及时采取了强制执行措施,如期采取强制执行措施率为70%。

涉案财产处置变现规范高效。在执行被执行人财产时,直接通过银行账户扣划的案件占比很小,绝大多数案件需要经过拍卖、变卖等形式进行财产处置、变现。评估结果显示,湖州两级法院普遍重视财产处置的规范性和效率。首先,及时确定起拍价(保留价)。案卷评查显示,湖州中院及下辖法院抽查的60个执行案件中,有59个执行案件在实际控制财产(不动产在腾空除权后)之后15日内移送评估或启动询价。其次,及时制作拍卖裁定并送达。案卷评查显示,湖州中院及下辖法院办理拍卖案件时,普遍做到了起拍价确定后在当事人异议期满或异议审查结束后3个工作日内制作拍卖裁定并送达。再次,及时发布拍卖公告。案卷评查显示,湖州中院及下辖法院会在拍卖裁定送达之后第3至5日内发布拍卖公告。最后,及时将拍卖财产移交买受人或者承受人。案卷评查显示,湖州中院及下辖法院会在拍卖确权裁定送达后15日内将拍卖财产移交买受人或承受人。

执行款管理规范、发放及时。湖州法院已实现了对执行案款的精细化管理,解决了执行工作中执行款项不明和发还不及时的问题,大幅降低了执行法官的廉政风险。根据法律规定,执行案款应在一个月内发放,不能及时发放的应当说明理由并经领导审批。案卷抽查结果显示,湖州中院及下辖法院做到执行案款到账一个月内发放给申请人。

协同执行整合湖州区域资源。2019年5月,湖州中院出台《关于进一步加强全市法院执行协同管理的若干意见》,以资源统筹为切入点,实现了全市两级法院互联互通,真正形成了全市执行一盘棋的格局。湖州中院联合湖州市委宣传部、湖州市银保监分局建立浙江省首个地市级失信被执行人网络曝光平台——“法鉴?湖州法院执行在线”,嵌入“信用湖州”实施失信惩戒,统筹推进社会诚信体系建设。

加强顶层设计、统一执行标准势在必行

2020年4月24日,中国社会科学院国家法治指数研究中心发布了执行规范化指数报告。这是中国社会科学院国家法治指数研究中心受湖州市中级人民法院委托,研发并发布的全国首份执行规范化指数报告。

报告指出,湖州法院在规范执行的过程中,也存在约谈当事人有待加强、终本案件线下调查比较薄弱、拒不申报制裁力度仍显不够、执行流程标准有待统一等问题。这些问题在全国具有普遍性,因此加强顶层设计、统一执行标准势在必行。

树立并强化规范执行理念。由于执行案件体量大,现行的法院评价体系又过分强调结案率,因此,一些法院认为在案多人少压力下,可以降低对执行规范化的要求,为了按时结案执行过程不规范也是可以理解的,在没有足够的人员保障的情况下,执行规范细化有时还可能影响办案的实际效果。规范执行的确会耗费较多人力物力和时间成本,但是规范执行所要求的应为必为,并非脱离案件实际情况的机械地事无巨细、面面俱到,在申请人提供执行线索而无法通过线上核查的情况下,执行案件无财产可供执行拟进行终结本次执行程序的情况下,才要求进行现场核查、走访,这种情况下的核查走访是必要的,并不会影响实际的执行效果。案多人少,可以通过办案团队化、信息化以及引入市场机制和社会力量等寻找出路,而不应该成为执行不规范的托辞。

碎片化执行规范亟待整合。由于统一强制执行法缺位,现有的执行制度呈现碎片化,给执行人员学习领会相关文件精神、掌握统一的执行尺度造成困难,也造成部分执行规范的落实不理想,仍存在打折扣现象。要终结碎片化、打补丁式的执行规范,还有待中央立法治本,出台民事强制执行法。现阶段,制定强制执行法的条件已经基本具备,应加快推进立法进程,建立符合我国国情和实际的执行法律体系,为推动执行规范化建设奠定坚实的法律基础。

推广完善询价议价机制。2018年6月,最高人民法院通过《关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》,新增当事人议价、定向询价、网络询价三种确定财产处置参考价的方式。自此,财产评估方式迎来重大变革,将大数据引入评估定价环节,大大提升执行效率,降低评估成本,有利于财产尽快变现,切实高效实现申请人合法权益。但不少法院在财产处置时,仍以委托评估为主,询价机制应用不足。随着市场样本的不断丰富,未来,除了厂房、收藏品等不易确定价格的财产之外,商品房、车辆等市场价格比较透明的财产类型,应该推广和不断完善议价询价机制。

更有力应对规避执行。执行工作已经基本解决了被执行人现有财产的查找问题,但对于被执行人在执行阶段、甚至是诉讼阶段就提前恶意转移、隐匿财产的行为,在追查上缺乏有效手段、审核上缺乏专业能力、认定上欠缺法律依据。对于实践中大量存在的公司个人财产混同或是认缴资金未到期、利用关联公司转移财产等情况,现行执行法律法规没有明确解决途径,执行法官缺乏法律依据、指导案例对规避执行行为予以认定和制裁,影响案件的执行到位。在明显存在利用公司面纱恶意规避执行的情况下,执法成本过高、解决途径复杂、时效严重滞后的问题不容忽视。应加强对规避执行行为加强调研,出台相应惩治办法或指导案例,以解决实际困难。

尝试构建差异化执行模式。在案多人少的情况下,将有限的资源平均分配到所有案件类型上是不科学也是不现实的。为了缓解办案压力,可以根据案件性质实行差异化执行,在职权主义和当事人主义之间寻找平衡。第一类,职权主义为主,当事人主义为辅,主要涉及抚养费、交通事故、工资、工伤等民生保障类等案件,应依职权应为尽为直至深挖彻查。第二类普通执行案件,主要针对一般民商纠纷,申请人在法院只有个别的借贷纠纷,强调职权、当事人主义二者并行。第三类以当事人主义为主,职权主义为辅,涉及资产包、金融债权、网络借贷、信用证、期货等商事案件,强化申请人的举证责任。

建立单独执行考核体系。2017年11月,最高人民法院提出建立单独的执行质效考核体系,但是执行结案率还在法院结案率的大盘子里的情况下,执行单独考核体系无法真正建立。结案率考核也会伤害执行规范化,不科学的考核指标会造成数据造假,也容易造成基本解决执行难的成果流失,因此必须将执行考核与审判考核分开,建立科学的、符合执行规律的单独考核机制。

依托信息化实现执行规范化。与审判工作相比,执行工作具有节点多、涉及部门广、案件类型多、管理难度大等特点,要消除消极执行、选择性执行、乱执行现象,除了进行制度规范之外,还有必要借助信息化手段,将执行案件纳入流程管理系统全程留痕,压缩裁量空间,将执行权关入“数据铁笼”。

唯有信息化,才能将制度规定的程序用流程节点加以固化,并生成标准的文书模板,实现执行规范化;唯有信息化,才能提升查人找物能力,提高执行效率;唯有信息化,将失信被执行人名单嵌入联动单位的工作流程系统,才能实质性推动执行联动,凸显联合惩戒与执行强制性;唯有信息化,才能促进数据准确度;唯有信息化,才能促进执行案件全程透明,扩大失信曝光面,提升宣传效果;唯有信息化,才能更好保障和落实区域协同执行机制;唯有信息化,进而建立智慧融合的执行系统,实现执行难的标本兼治,为执行机制创新和高水平规范运行提供强力支撑。

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